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Thursday 02 November 2017

Brexit : Quelles conséquences pour le projet européen ?

Deux fois le général de Gaulle avait mis son veto à l’entrée du Royaume-Uni dans le marché commun, en 1963 puis en 1967. Le général parti, le Royaume-Uni est entré en 1973 et n’a dès lors cessé d’appuyer sur le frein de l’intégration européenne : en revendiquant un « chèque britannique » en 1984 sur le budget européen, en refusant de s’associer aux politiques plus intégrées de l’Europe (la Charte sociale, l’union monétaire, l’espace Schengen), en acceptant le démarrage d’une politique européenne de sécurité et de défense (1998) mais en en freinant l’approfondissement.

En même temps le Royaume-Uni n’a cessé de pousser à l’élargissement de l’UE comme il a été un grand soutien du marché intérieur, au point d’accepter aussi bien la pratique très fédérale du vote à la majorité qualifiée que la jurisprudence de la Cour de justice. Ayant largement contribué à façonner l’Europe à son image – une Europe élargie, libre-échangiste, politiquement peu intégrée – il aurait été logique que le Royaume-Uni restât dans l’Union. Les électeurs britanniques en ont décidé autrement. Et cela ne sera pas sans conséquences sur le devenir du projet européen.


La géopolitique

La première grande conséquence, la plus importante, est géopolitique. Le Brexit est une victoire posthume du général de Gaulle. Celui-ci avait souhaité une union continentale et elle sera continentale, s’étendant certes plus loin à l’est que le général ne pouvait l’imaginer (jusqu’à la Pologne, aux pays Baltes, à la Finlande, à la Roumanie). 

L’Union européenne subira, il est vrai, un affaiblissement relatif avec le départ du Royaume-Uni : son PIB nominal chutera de 16 % (et sera bientôt rattrapé par le PIB de la Chine) et sa population de 13 % (retombant sous la barre des 500 millions d’habitants). Comme on le constate déjà, au lieu d’être un ressort important d’un ensemble uni, le Royaume-Uni va absorber une part importante de l’énergie politique de l’UE, employée à régler au millimètre près des accords sur les relations économiques et commerciales, les questions budgétaires, la libre circulation des personnes, la coopération diplomatique et militaire, etc. C’est déjà le cas de la relation de l’UE avec  la Suisse, mais la relation avec le Royaume-Uni aura un caractère plus systémique et sera sans doute plus compliquée et conflictuelle.

En même temps, l’UE devrait gagner en cohérence après le Brexit, et se recentrer sur la France et l’Allemagne. Les deux pays moteurs du projet européen représenteront ensemble désormais 33 % au lieu de 28 % de la population européenne, presque une minorité de blocage à eux tout seuls (il faut 35 % de la population et au moins 4 pays pour former une minorité de blocage quand on vote à la majorité qualifiée). Même si les Allemands montrent de la réticence à s’enfermer dans un bilatéralisme trop exclusif avec les Français, le fait est que la relation entre les deux pays sera plus que jamais centrale dans le jeu européen. Il y aura aussi plus de cohérence du fait que l’UE (27 pays sans le Royaume-Uni) se retrouvera mieux alignée avec l’union monétaire (19 pays aujourd’hui) et l’espace Schengen (26 pays dont 22 dans l’UE).

Une conséquence liée est la fin prévisible de l’élargissement. Ce n’est pas nouveau, déjà le président Juncker avait annoncé qu’il n’y aurait pas d’élargissement nouveau de l’UE sous le mandat de sa Commission (2014-2019). Celui aux Balkans occidentaux (6 pays au total) reste programmé mais sera lent et compliqué (cf. la question du Kosovo).

Au-delà, les perspectives se bouchent. L’adhésion de la Turquie devient de moins en moins pertinente, non seulement du fait de l’évolution politique du pays, mais aussi parce que le départ du Royaume-Uni diminue la probabilité d’une Europe à deux cercles, un « noyau dur » centré sur la zone euro et un cercle plus large. Quant aux pays plus à l’est comme la Moldavie ou l’Ukraine, les nouveaux Etats membres de l’est n’ont jamais réussi, depuis une quinzaine d’années, à leur ouvrir une perspective d’élargissement, et ce n’est pas le départ du Royaume-Uni qui va modifier le rapport de force en leur faveur.

Une autre conséquence géopolitique liée est une plus grande intégration diplomatique et militaire de l’Union européenne. Le marché commun avait pu, tout en s’élargissant au Royaume-Uni et à d’autres pays, être complété d’une coopération diplomatique (années 1970) puis d’une politique étrangère commune (traité de Maastricht, 1992) et d’une politique de défense commune (à partir de 1999). Mais ces politiques étaient restées largement intergouvernementales. L’annonce du Brexit a déjà permis de produire des avancées qui étaient bloquées par Londres dans le domaine de la défense : des progrès vers une capacité de planification des opérations militaires, le projet d’un budget pour la recherche militaire et des programmes d’armements communs, et une possible « coopération structurée permanente » (entre quelques pays plus ambitieux) sur la défense – qui reste à préciser. Cela ne veut pas dire que l’OTAN et l’alliance américaine vont voir leur importance géopolitique diminuer significativement. 

L’UE aura vocation à devenir un pilier européen de l’Occident, auquel le Royaume-Uni pourra tout à fait être associé (soutien aux positions diplomatiques de l’UE, participation ad hoc à des opérations et à des programmes militaires de l’UE), et à s’articuler avec l’OTAN (cf. la déclaration de Varsovie en juillet 2016 sur la coopération UE-OTAN). Mais malgré la réticence traditionnelle des Allemands (et d’autres partenaires européens) à des opérations militaires de combat, l’UE devrait faire des progrès vers son « autonomie stratégique » (objectif affiché par la « stratégie globale » adoptée en 2016 sous l’égide de Mme Mogherini, Haute Représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité) et prendre davantage de responsabilités en matière de sécurité, ce qui est après tout une conséquence nécessaire du retrait stratégique américain opéré par Barack Obama et aussi par son successeur, et d’un contexte stratégique de plus en plus pesant (réaffirmation de la puissance russe, montée de la puissance chinoise, conflits multiples à la périphérie de l’Union).


L’économie

Du point de vue économique, le retrait du Royaume-Uni va d’abord avoir des conséquences budgétaires. Malgré le “chèque”, la « contribution nette » britannique (la différence entre ce que le Royaume-Uni paie au budget européen et ce qu’il en reçoit au titre des politiques communes) a oscillé dans les dernières années entre 5 et 10 milliards d’euros par an : c’est le vrai « trou » budgétaire à combler après le départ du Royaume-Uni. La négociation des perspectives financières 2021-2027, qui débutera en 2018, sera compliquée et commencera avec le dilemme de réduire les aides dont bénéficient les pays de l’Est (« bénéficiaires nets ») ou d’augmenter la contribution nette des pays riches (dont fait partie la France). C’est certainement un facteur explicatif du fait que certains pays de l’Est aient assoupli leur position dans le débat sur la révision des règles de détachement des travailleurs.

Une autre conséquence économique concerne les relations commerciales avec les pays tiers. Le Royaume-Uni faisait partie des pays « libre-échangistes », c’est une raison d’ailleurs pour laquelle les pays du Nord (Allemagne, Pays-Bas) ont toujours souhaité son entrée dans le marché commun. Logiquement, le rapport de force dans l’Union devrait être plus favorable à un agenda plus protecteur tel que la France l’a porté et continue de le porter (exigence de réciprocité environnementale, fiscale, sociale dans les échanges). Mais les pays du Nord et de l’Est continueront aussi à peser en faveur d’une Europe compétitive et ouverte au monde.


L’intégration politique

Reste la troisième conséquence, politique, qui reste pour le moment une interrogation. Le Brexit favorisera-t-il un approfondissement de l’intégration européenne sur le continent, ou augure-t-il au contraire d’un mouvement de désintégration ? Élu sur son engagement européen, le président Emmanuel Macron a multiplié les propositions pour une “souveraineté européenne” en faveur d’un approfondissement démocratique, d’un budget de la zone euro, et d’autres initiatives pour l’Europe, tout en plaidant pour que ceux qui veulent aller plus loin puissent le faire (principe d’une intégration différenciée).
Sur des sujets comme la défense, des choses bougent qui étaient encore à peine imaginables il y a quelques années. La négociation budgétaire qui démarrera en 2018 sera décisive pour porter ce nouvel élan européen, et elle sera concomitante des élections européennes de 2019. Beaucoup dépendra des dispositions de la nouvelle coalition en formation à Berlin, mais aussi des autres partenaires du « couple » franco-allemand. Il n’est pas évident que le progrès doive passer par une dissociation accrue de l’union européenne et de l’union monétaire, qui créerait une Europe à deux vitesses.

Deux choses paraissent en revanche certaines. D’une part une union monétaire ne peut être durable sans un minimum de transferts, sans investissements publics communs, sans un pilotage économique et démocratique de la zone euro (cf. Michel Aglietta – Nicolas Leron, La double démocratie, 2016) – et sur ces sujets il est difficile de faire bouger l’Allemagne, et d’autres pays du nord et de l’est qui partagent son orientation “ordolibérale”.

De l’autre il est de la responsabilité des dirigeants européens d’écouter et de rassurer les peuples, de produire des « résultats » plutôt que de chanter le credo européen, de corriger les effets de la mondialisation (inégalités, excès de la finance, atteintes à l’environnement, montée de la précarité, « perdants de la mondialisation », pression migratoire, etc.). L’agenda de « l’Europe qui protège » est pour cette raison devenu central dans les derniers mois.

Le Brexit est d’abord un défi économique et politique pour le Royaume-Uni lui-même. De ce côté-ci de la Manche, il faut le voir comme une opportunité pour refonder ou au moins consolider l’Union, et le chemin s’annonce aussi difficile que prometteur.

 

Maxime Lefebvre est ambassadeur, co-directeur de l’Institut européen et international de ESCP Europe, professeur à ESCP Europe et à Sciences Po Paris, auteur de La construction de l’Europe et l’avenir des nations (Armand Colin, 2013) et La politique étrangère européenne (PUF « que sais-je ? », 2e éd., 2016). Les propos de cet article sont tenus à titre personnel.

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